Tras casi cinco décadas de democracia, el mapa político español muestra un patrón constante: la minoría parlamentaria crónica de los grandes partidos ha convertido a las formaciones nacionalistas y regionalistas en árbitros de la gobernabilidad. Los pactos no han sido exclusivos de una sigla: UCD, PSOE y PP han recurrido a ellos en diferentes momentos históricos para llegar al poder o sostener sus gobiernos.
Desde 1979, la mayoría de las investiduras ha dependido del respaldo de partidos nacionalistas o regionalistas
En este periodo se ha consolidado un esquema repetido: el partido estatal busca apoyos para investidura o Presupuestos, y los partidos nacionalistas e independentistas los conceden a cambio de competencias, mejoras financieras, inversiones territoriales o concesiones en la agenda política y simbólica.
Los gobiernos que necesitaron la “llave nacionalista”
El primer gran ejemplo se remonta a la segunda legislatura de UCD, con Adolfo Suárez y, después, Leopoldo Calvo-Sotelo, que recurrieron a partidos como CiU, el PAR, UPN o el PSA para asegurar la investidura y la estabilidad en el Congreso. Aquellos acuerdos permitieron cerrar los primeros pasos del Estado autonómico y gestionar una transición aún frágil.
Con la llegada del PSOE de Felipe González en 1982, la mayoría absoluta redujo durante años la necesidad de pactar. Pero el escenario cambió en 1993, cuando el socialista perdió la mayoría y recurrió a CiU, PNV y AIC (origen de Coalición Canaria). A cambio de su apoyo, se negociaron nuevos avances de autogobierno para Cataluña y País Vasco, el desarrollo del Estatuto de Gernika y la cesión de una parte del IRPF a la Generalitat.
Los acuerdos con CiU y PNV en los años noventa consolidaron un modelo de intercambio entre apoyo parlamentario y más autogobierno
En 1996, el PP de José María Aznar llegó a La Moncloa sin mayoría suficiente. Su investidura fue posible gracias a los votos de CiU, PNV y Coalición Canaria en el conocido Pacto del Majestic, que incluyó la reforma del sistema de financiación autonómica, el traspaso de competencias en tráfico, puertos y empleo a la Generalitat y compromisos con el autogobierno vasco y canario. Cuatro años después, el PP obtuvo mayoría absoluta y dejó de depender de esas alianzas, pero el modelo ya estaba asentado.
Con José Luis Rodríguez Zapatero, el PSOE recuperó el Gobierno en 2004 con el apoyo de fuerzas como ERC, BNG, IU, CHA o CC. En esa etapa, los pactos sirvieron para impulsar una agenda de reformas sociales y, en el plano territorial, para respaldar iniciativas como el nuevo Estatut de Cataluña, que reabrió el debate territorial y acabó años después en el Tribunal Constitucional.
La etapa de Rajoy y el regreso de la dependencia parlamentaria
El PP de Mariano Rajoy logró en 2011 una amplia mayoría absoluta, lo que redujo durante esa legislatura la necesidad de apoyos nacionalistas. Sin embargo, la fragmentación del sistema político a partir de 2015 devolvió el esquema tradicional: en 2016, Rajoy fue investido tras un acuerdo con Ciudadanos y el respaldo de formaciones como Coalición Canaria, mientras otros partidos nacionalistas optaban por la abstención o el voto en contra.
En los años posteriores, sin mayoría clara y con un Congreso muy dividido, el Ejecutivo popular recurrió a acuerdos puntuales con fuerzas como el PNV para sacar adelante los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo compromisos en financiación, inversiones en el País Vasco y desarrollo del Estatuto de Gernika.
Las mayorías absolutas han sido la excepción; en escenarios fragmentados, PP y PSOE han mirado a PNV, CiU, ERC o CC para sobrevivir
Sánchez, la moción de censura y el nuevo ciclo de pactos
El ciclo más reciente se abre en 2018, cuando Pedro Sánchez llega a La Moncloa a través de una moción de censura apoyada por PNV, ERC, PDeCAT, EH Bildu, Nueva Canarias y otras fuerzas. Esa votación marca un hito: por primera vez, una moción de censura prospera en España y lo hace gracias a una suma de partidos nacionalistas, independentistas y regionalistas.
Tras las elecciones de 2019, el PSOE forma el primer Gobierno de coalición con Unidas Podemos y necesita de nuevo apoyos externos. La investidura de enero de 2020 sale adelante con los votos de PNV, BNG, Teruel Existe, Nueva Canarias y la abstención de ERC y EH Bildu, que se traducen después en acuerdos para Presupuestos y leyes clave.
El salto cualitativo llega tras las elecciones de 2023, cuando la investidura de Sánchez se apoya en los votos de ERC, Junts, PNV, EH Bildu, BNG, Coalición Canaria y otras fuerzas minoritarias. Los acuerdos incluyen la tramitación de una ley de amnistía vinculada al procés independentista catalán, la condonación de miles de millones en deuda autonómica del Fondo de Liquidez Autonómico para Cataluña y el traspaso de la gestión de Rodalies mediante una nueva sociedad compartida.
Qué se negocia: investiduras, Presupuestos y agenda territorial
Los pactos con partidos nacionalistas e independentistas se concentran en tres grandes ámbitos:
Investiduras y estabilidad parlamentaria. Los votos nacionalistas han sido determinantes en la mayoría de las investiduras. A cambio, se pactan acuerdos de legislatura que se plasman en documentos escritos, notas públicas o compromisos recogidos en programas conjuntos. Ejemplos son el Pacto del Majestic o los textos de investidura entre PSOE y ERC, o entre PSOE y PNV, donde se detallan los puntos de acuerdo sobre autogobierno, financiación y reformas legales.
Presupuestos Generales del Estado. Los Presupuestos se han convertido en la principal moneda de cambio. Sin mayoría propia, los gobiernos recurren a nacionalistas e independentistas para aprobar las cuentas a cambio de inversiones territoriales, transferencias de competencias y medidas específicas. En los últimos años, partidos como EH Bildu y PNV han condicionado su apoyo a límites en la actualización de alquileres, subidas de pensiones no contributivas, avances en memoria histórica y nuevos traspasos competenciales, como la gestión del tráfico en Navarra.
La “moneda” del apoyo nacionalista combina competencias, financiación autonómica, inversiones y cesiones simbólicas
Autogobierno, financiación y símbolos. La tercera dimensión es la agenda territorial. Desde los acuerdos de los años noventa, los pactos con nacionalistas han impulsado reformas en la financiación autonómica, cesiones de impuestos, ampliación de competencias en seguridad, empleo, puertos o infraestructuras y compromisos en materia de lengua, identidad y memoria. En el ciclo más reciente, se añaden amnistías, cambios penales y reconocimientos políticos ligados a la gestión del conflicto en Cataluña.
Quién es quién: los socios nacionalistas e independentistas
A lo largo de estas décadas, el papel de llave ha ido rotando entre diferentes formaciones:
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PNV (País Vasco): nacionalismo vasco de corte institucional, ha pactado con UCD, PSOE y PP. Sus acuerdos suelen centrarse en el desarrollo del Estatuto de Gernika, la financiación foral y la defensa del autogobierno vasco.
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CiU / CDC / Junts (Cataluña): desde el autonomismo de los gobiernos de Jordi Pujol hasta el independentismo actual, ha sido socio de PSOE y PP. Del Pacto del Majestic a los pactos recientes con el PSOE, ha vinculado su apoyo a financiación, competencias y a la gestión política y jurídica del conflicto catalán.
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ERC (Cataluña): protagonista de los acuerdos con Zapatero y, sobre todo, con Sánchez, donde ha condicionado su apoyo a reformas penales, diálogo político, amnistía, condonación de deuda y traspasos en infraestructuras.
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EH Bildu (País Vasco y Navarra): pieza clave en los Presupuestos recientes, ha ligado su apoyo a medidas de protección social, vivienda, memoria y transferencias a Navarra y Euskadi.
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BNG (Galicia), Coalición Canaria, partidos aragoneses, navarros y otras fuerzas regionalistas: han desempeñado un papel relevante en investiduras y cuentas públicas cuando la aritmética parlamentaria lo ha exigido, priorizando inversiones y compromisos para sus territorios.
Principales pactos de gobierno con partidos nacionalistas y regionalistas
| Presidente | Año clave | Partidos nacionalistas/regionalistas | Objeto principal del pacto |
|---|---|---|---|
| Adolfo Suárez / Calvo-Sotelo (UCD) | 1979–1981 | CiU, PAR, UPN, PSA | Investiduras y apoyo a la construcción del Estado autonómico |
| Felipe González (PSOE) | 1993 | CiU, PNV, AIC | Investidura, desarrollo de Estatutos y cesión parcial del IRPF |
| José María Aznar (PP) | 1996 | CiU, PNV, Coalición Canaria | Investidura (Pacto del Majestic), financiación y nuevas competencias autonómicas |
| José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) | 2004–2008 | ERC, BNG, CC, CHA, IU | Apoyos a investidura y reformas sociales y territoriales |
| Mariano Rajoy (PP) | 2016–2018 | PNV, CC y otros | Presupuestos, inversiones y desarrollo del Estatuto de Gernika |
| Pedro Sánchez (PSOE) | 2018–2023 | PNV, ERC, Junts, EH Bildu, BNG, CC y otros | Moción de censura, investiduras, amnistía, condonación de deuda y traspasos como Rodalies |
Un patrón estructural que condiciona la política estatal
En conjunto, la experiencia parlamentaria muestra que la relación entre Gobierno central y partidos nacionalistas e independentistas no es excepcional, sino estructural. La fragmentación del Congreso, el peso territorial de estas formaciones y la falta de mayorías absolutas han convertido su apoyo en una pieza recurrente para formar Gobierno y legislar.
Los pactos con nacionalistas e independentistas han pasado de ser acuerdos coyunturales a convertirse en un elemento estable del sistema político español
Los datos acumulados de investiduras, Presupuestos y acuerdos de legislatura indican que la política española funciona, en la práctica, sobre un intercambio continuo: votos en Madrid a cambio de más poder autonómico, recursos financieros y presencia en la agenda estatal. Un patrón que, salvo un cambio profundo en el mapa electoral, seguirá condicionando la formación de gobiernos y la aprobación de leyes en los próximos años.
